异地办学规范 顾虑与担忧一直存在

一波高校又开始行动了。

从4月29日至今，北京大学与威海市共建的海洋研究院、中国农业大学与地方共建的内蒙古现代农牧业研究院、中国医学科学院北京协和医院与苏州市共建的国家医学科技创新体系核心基地苏州分基地相继揭牌成立或启动建设。在此之前(4月22日)，中国中医科学院与苏州市政府合作建设的中国中医科学院大学已落户苏州。一时间，高校异地办学模式再次引发社会的广泛关注。

中国教育发展战略学会副会长李志民关注这一模式很久了。看到其“野蛮生长”的状况，他说：“高校异地办学之风该刹刹了。”

高校异地办学在我国已有40余年的历史。作为高校和地方政府共同合作的产物，高校异地办学虽然同时满足了双方的某种需求，但其机构权属模糊、大学精神缺失、管理成本增加等弊端一直未得到有效解决，且分散高等教育资源投入等问题逐渐显现。专家表示，是时候规范一下高校异地办学了。

顾虑与担忧一直存在

上世纪80年代，高校异地办学开始兴起，其方式从在同一城市建立多校区发展到打破行政边界限制建立多校区。

2020年，华东师范大学国家教育宏观政策研究院副教授刘皛发表了两篇论文，专门研究高校异地办学模式。她发现，高校异地办学的最初动因是缓解高等教育大众化进程中出现的办学条件不达标、办学规模被制约、发展速度受限等困局，但进入21世纪以来，越来越多的高水平大学把拓展资源、满足多元化发展需要和进一步提升质量作为异地办学的主要目标。

曾有文章统计，截至2020年4月底，国内有53所“双一流”建设高校在异地共设立了166个机构。其中东部内部流动97个、西部流向东部20个、东北流向东部13个、中部流向东部15个。值得一提的是，“双一流”建设高校扩张的主要流向为东部沿海城市，流向东部的新设机构占总数的87%。

“虽然我国高校多校区办学特点与其他国家或地区不同，但多校区办学总体上反映了当今世界各国高等教育的发展趋势。”刘皛说。

在我国，高校异地办学有相对成功的案例，如哈尔滨工业大学(深圳)，也有不少失败案例，如部分高校相继撤回校区或分校。但是，李志民提到的异地办学机构权属模糊、大学精神缺失、教师分身乏术、管理成本增加等问题则一直饱受诟病。

吉林大学高等教育研究所教授赵俊芳等人研究发现，异地办学机构的权属模糊，会造成多元办学主体之间的利益冲突、高校与异地校区管理机制的不契合、异地办学的“孤岛”隐忧等问题。

对此，有学者以美国加州大学异地办学作为应该支持我国高校异地办学的例子，但实则不然。李志民分析，加州大学分校与国内高校的跨省异地分校有本质区别。一是隶属关系不同。加州大学分校之间都是独立办学，级别也完全一致，有合作关系而无隶属关系;而国内高校本部与分校之间是隶属关系。二是所跨区域不同。加州大学的十几所分校都分布在加州地区;而我国高校异地办学区域跨度很大，如从北京、黑龙江等地到广东、福建等地办学。

“如果没有教育行政部门的合理引导和规范，我国高校异地办学的无序发展容易演变成‘能圈则圈’。”在扬州大学广陵学院院长张清看来，“短视”的办学行为是违反教育规律的。

不是市场行为却交易性强

在我国，作为高校主体的公办院校，本身肩负着立德树人、提高全民素质、促进教育公平等任务。高校异地办学行为也应该如此，其方式不能完全等同于企业，但刘皛发现，高校在资源竞争中不断开拓新市场的行为却与企业有一定的相似性。

根据法律，我国实行的是中央政府、省级政府、地市级政府三级办学，中央政府、省级政府二级管理的体制，即“三级办学二级管理”体制，但很多地区的实践运作往往是“三级办学三级管理”，地市级政府冲破制度的“真空”，成为高校办学实践的主体。高校异地办学的运作过程就体现了这一点。

以北京大学与威海市共建北京大学威海海洋研究院为例。在揭牌仪式上，北京大学校长郝平、副校长张平文均表示，支持和推动更多成果和重要平台在威海落地。威海市市长闫剑波则表示，将为北京大学海洋领域学术交流、技术研发、成果转化提供优质服务、优惠政策、优良环境等。

这样的合作意向并不是仅在北京大学和威海市政府的合作中存在，其他高校异地办学同样如此。也就是说，高校和市级政府相互之间有明确的利益诉求。

虽然高校异地办学已是既成事实，甚至仍处于不断扩大的状态，但教育主管部门对其一直持不鼓励、不支持的政策取向。

在2019年答复全国政协十三届一次会议相关提案时，教育部明确提出，不赞成高校建立异地校区，原则上不予审批。但这一答复也传递出另一种对高校异地办学的态度——对于高校自主权范围内的异地科研合作与转化以及延伸性的研究生院建设，高校可自主安排。

刘皛研究发现，很多异地办学机构最初以研究院、研究生院、成果转化基地等名义获得审批，但随后在发展过程中逐步扩展机构功能，最终转化为承担全日制学生培养、科学研究和社会服务职能的综合型校区。

要规范也要有政策弹性

当前，我国高等教育正寻求以质量提升为核心的内涵式发展道路，鉴于对存量的结构固化和传统发展方式路径的优化难度相对较大，无论是高校还是地方政府，增量始终更具诱惑力，异地办学就是一个极具吸引力的增量。

然而，由于异地办学机构责任主体关系复杂，高校的行政管理主体和异地办学机构的行政管理主体相互分离，高校、高校主管部门、流出地政府、流入地省级政府、流入地市级政府的不同利益诉求不仅难以得到平衡，甚至还会产生冲突和矛盾。

最近几年，李志民还总听到部分地方院校抱怨当地政府的投入少等问题。

“高校盲目扩张导致国家和地方不得不增加财政投入，所谓的强强联合反而分散了高等教育资源。”他向《中国科学报》解释，很多省市为了吸引优质资源，不惜花费重金，提供包括土地在内的各种优惠条件。在本地财政和资源有限的情况下，当地政府不得不压缩本地大学的各项投入。

另一种现象也值得关注，有些高校的异地校区得益于经济发达城市所提供的办学环境与条件，其办学重心发生了转移，老校区功能逐渐弱化和缩减，导致原所在地高等教育资源流失。

但刘皛也不否认，高校异地办学模式是一种共赢的跨行政区治理探索，为拓展优质高等教育资源的增量提供了一条创新路径。“需要在加强基本规范的同时，给予一定的政策弹性。”

她建议，中央应基于高等教育总体布局与战略规划做好顶层设计，建立促进异地办学的基本规范，明确三级政府各自的责任义务和利益。

除此之外，还应将异地办学机构的办学质量纳入监测和评估体系，保障并提高机构的办学质量。例如，可在“双一流”建设评估中，把高校优化多校区办学模式、促进资源整合与体制机制创新作为重要内容;在本科教学评估中，把承担本科生教学任务的异地校区建设条件保障作为评估的重要内容。

在张清看来，完善财政拨款体系以及对高校评估、绩效评价体制机制更为关键。

“除了加大顶层设计以及监管的力度外，还应该从制度本身入手。”李志民进一步表示，从区域发展角度来看，只要将当前异地办学全部并入当地高校并由当地教育部门管理，既可以清晰界定异地办学的利益边界，又可以让各地安心发展本地高校，一举两得。

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